2021年第2期（总第56期）

　　中国社会科学院和平发展研究所        2021年8月4日 

　　俄欧北溪二号管线的战略意义及启示

　　清华大学战略与安全研究中心客座研究员

　　中国建设银行研究院高级研究员 余翔

　7月21日，美国和德国就北溪二号（Nord Stream 2）管线建设达成共识，美国中止对参与北溪二号管线建设的欧洲公司的制裁。这一共识对目前总建设量已完成98%，被搁置在距德国海岸仅约100公里的管线来说将是巨大利好，北溪二号终于可以上岸了。参照此前姊妹线路北溪一号（Nord Stream 1）管道的铺设进度，北溪一号从2011年5月开始动工，当年11月即完成铺设，因此，预计获得放行的北溪二号，将很快完工，并投入使用。

一、美国在北溪二号管线上立场的反复

　北溪项目本是欧洲和俄罗斯之间的能源购售基础设施，但由于其牵涉到美国重要的战略盟友欧洲以及美国的战略竞争对手俄罗斯，该项目可能会对美国的战略利益构成影响，因此，美国也成为北溪一号、二号项目的重要利益攸关方。鉴于美国和北约在这一地区的巨大影响力，美国的态度成为北溪项目进展的关键影响因素。

　2011年铺设北溪一号管线时，美国未进行反对，这与当时美俄关系较好有关。但北溪二号开建时，美俄关系已发生变化。北溪二号是2015年立项，2018年开始正式进入管道铺设。对北溪二号的态度，因为美俄关系转差，美国表示反对。2019年美国国会通过的《2020年国防授权法案》授权美国政府对参与北溪二号建设的企业和个人进行制裁。《2021年国防授权法案》继续授权政府制裁参与北溪二号建设的企业和个人。

　美国反对北溪二号，背后的考虑主要是：

　一是担心项目建成后，乌克兰作为连接俄罗斯产气国和欧洲（主要是西欧）购气国的能源“大陆桥”作用下降，这将让俄罗斯更肆无忌惮地打击乌克兰。过去多年，每当俄罗斯和乌克兰产生矛盾，俄罗斯就立即拧上对乌克兰输送天然气的阀门，让乌克兰在寒冬中因无气取暖而瑟瑟发抖，但俄罗斯也难以承受太长时间断气带来的经济损失。当西欧购气国出面斡旋，俄罗斯在发泄完不满情绪后，便会很快再次打开对乌克兰供气的阀门。北溪二号建成后，俄乌如果再“斗气”，西欧国家将不再担心受到波及而出面斡旋，俄罗斯也将不再担心经济损失而更长时间对乌克兰断气，直到乌克兰彻底屈服。但西欧国家对北约前线国家的袖手旁观和乌克兰等国的屈服不符合美国的全球战略利益，美国不希望这一局面出现。

　二是美国希望通过卡住能源出口来卡住俄罗斯政府的收入，以此削弱俄罗斯。自经济转轨以来，能源出口一直是俄罗斯经济主要增长动力，而对欧能源出口是俄罗斯重要财政收入来源。美国乔治城大学俄罗斯问题专家古斯塔夫森在新书《桥梁：再分裂欧洲的天然气》一书中提出，俄罗斯油气销售占国家出口总额的60%，占俄罗斯全国GDP的30%。俄罗斯官方统计的数据比古斯塔夫森估计的要低，但规模依然不小。石油和天然气部门产值约占俄罗斯GDP的四分之一，其中天然气产业的份额占GDP的比重约为15%。俄罗斯财政部曾发布预测数据，2020年至2022年，俄罗斯石油和天然气收入占俄罗斯预算的比重将由2019年的40.8%降至2022年的35%，石油和天然气收入预计分别为7.472万亿卢布、7.679万亿卢布、7.731万亿卢布。能源总收入比重下降，但石油和天然气收入占俄罗斯财政收入仍超过1/3。俄罗斯政府也意识到这一问题，近年来制定了一系经济计划，促进经济结构调整，方向是降低对能源产业的依赖，但局面改观并不明显。也正是看到了俄罗斯对能源出口的倚重，美国希望通过收紧俄罗斯能源出口的管道来到达削弱俄罗斯财力的目的。

　三是希望能将欧洲的能源需求从俄罗斯转向美国。2016年美国成为天然气净出口国。来自美国萨宾帕斯的LNG早在2016年就进入欧洲市场。特朗普时期，美国国内页岩油气和传统能源生产进一步发展。特朗普几乎每次出访欧洲都会向欧洲兜售美国“物美价廉”的液化天然气，但事实上，如果考虑到运输成本，美国的天然气价格仍然高于俄罗斯出口欧洲的天然气价格。俄气副总裁亚历山大?梅德韦杰夫此前曾透露，在2017年至2018年度的采暖季，美国LNG销往欧洲的价格为265-295美元/千立方米，而俄罗斯天然气在欧洲市场价格约为190美元/千立方米。国际评级机构标准普尔测算，欧洲天然气价格涨幅如果低于30%，美国LNG生产商将无利可图。但即便美国天然气价格高于俄罗斯，在美国的威逼利诱下，欧洲仍然加大了从美国的购气力度。欧盟建成了一批天然气接受站，其中西班牙有7座，英国6座，法国4座，意大利3座，荷兰、希腊、比利时、葡萄牙、立陶宛和波兰各有1座，德国的首座接收站也在建设之中。2017年对欧盟的液化天然气出口占美国液化天然气总出口的比例从2016年的5%上升到了10%。

　但在坚持一段时间的反对立场后，拜登政府发现这一立场需要调整。虽然美国仍然希望乌克兰能继续成为欧俄关系的调节器的作用、继续削弱俄罗斯经济实力、增大对欧洲的能源出口，但一些不支持美国继续持反对立场的因素开始出现，并影响力越来越强。这包括：

　首先，拜登入主白宫后，一直高举团结盟友的大旗。拜登首访欧洲也营造了一团和气的气氛，接下来需要拿出具体的行动举措，否则之前的造势、铺垫就成了空头支票和随风飘散的口号。欧洲是美国最重要的盟友，团结盟友，就必然需要先团结欧洲；德国是欧洲的重要领导者，团结欧洲，则必须团结德国。鉴于此，尽快调整美国在北溪二号上的立场就显得必然和紧迫。

　其次，欧盟如美国所愿地冻结了《中欧投资协定》，这背后作为欧洲大国的德国的立场非常重要。2020年末，中欧在美国政府更替之际达成《中欧投资协定》，此事让即将上任的拜登颇为恼火，并表示如此重大的事务，欧盟不应抛开美国。当时尚未就任的拜登的国安顾问苏利文（Jake Sullivan）就曾公开表示：“拜登政府希望尽早与欧洲伙伴就共同关注的中国经济行为展开磋商。”现在，欧洲冻结《中欧投资协定》，美国必须在行动上给出“奖励”，而放行北溪二号就是重要“奖品”。

　第三，美国需要通过缓和对俄关系来更加聚焦中国。美国智库新美国安全中心（Center for A New American Security）2021年1月发报告称，中俄两国的协同作用最让美国头疼，因为它增加了中国对美国构成的挑战。今年5月初美国国务卿布林肯在冰岛会晤俄罗斯外长拉夫罗夫时强调，尽管美俄存在分歧，仍应在能促进全球稳定的领域寻求合作。美国总统拜登6月16日在瑞士日内瓦与俄罗斯总统普京举行会谈，寻求恢复美俄关系的“可预测性和稳定性”。美国开始释放信号，推动美俄关系缓和。

　但是即便如此，拜登政府在行动上却采取了“欲擒故纵”的策略。从今年3月份开始，美国政府高官陆续表态称，将重新评估对北溪二号的制裁措施，而与此同时，美国政府却加大了对相关企业的制裁。今年5月24日，美国财政部将俄罗斯海上救援署、俄罗斯海运服务公司等3家俄罗斯实体，以及“Akademik Cherskiy”号铺管船、“Spasatel Karev”号救援船等13艘俄船只列入新的制裁名单。

　美国之所以这么做，就是在等北溪二号重要利益相关方的德国给出一个让美国“回心转意”的理由。德国此时也给了一个让美国下台阶的完美理由。德国做出三大承诺：第一项承诺如果俄罗斯将能源作为手段打击乌克兰、中欧或东欧，德国将让俄罗斯为此付出代价；第二项承诺是努力促使俄罗斯延长现有的与乌克兰的天然气过境协议，该协议将于2024年过期，并将该协议延长10年；第三项承诺是德国将推动成立一个总额为10亿美元的“乌克兰绿色基金”，德国将为该基金至少出资1.75亿美元，目的是帮助提高乌克兰的能源独立性。

二、北溪二号建成后的战略影响

　北溪二号的战略影响主要表现在经济和战略两个方面。

　经济方面，北溪二号将增加欧洲的能源供给，平抑欧洲能源价格。同时，增加俄罗斯的能源出口收入。

　作为北溪一号的姊妹线路，北溪二号基本上与北溪一号平行，从俄罗斯北极地区经过波罗的海直接通往德国，而不经过波兰或乌克兰。北溪二号总长1224公里，建成后将成为世界最长的海底管道。设计的天然气输气容量是每年550亿立方米。北溪二号投入使用后，与之前的北溪一号将实现双线供气，俄罗斯对波罗的海沿岸天然气出口能力将增加一倍，从此前的每年约530亿立方米提高到约1100亿立方米。北溪二号将在北溪一号的基础上再为欧洲天然气供应提供重要保障。

　德国作为管线的出气端，将是最大受益者。目前德国天然气消费中超过四成是从俄罗斯进口。北溪二号将进一步保障德国能源供给，为德国走“无核化”道路提供能源保障。随着新的能源供给的接入，德国国内能源价格也可能会出现小幅下降。德国科隆大学能源研究所的一项研究称，北溪二号投入使用后将能让天然气价格下跌5%左右。德国还能从天然气转卖中收益。由于俄罗斯的天然气价格低于美国出口到欧洲的液化天然气价格，即使德国加价转售，其依然有买方市场。

　对管线的供气方俄罗斯来说，该管线将为俄罗斯带来新的财政收入。国际油价的低迷和美国的制裁让俄罗斯能源出口收入较以往大幅缩水。此时如果能够新增出口路径，将让俄罗斯受益。

　北溪二线建成后的战略影响在于其将让美欧俄以及欧洲内部各方关系更加复杂。美国希望欧洲，特别是西欧国家能与其一道共同制裁俄罗斯。但欧洲出于自身发展考虑，希望能发展对俄关系，使用柔性而非制裁等硬手段来规制俄罗斯。北溪二号投入使用后，美俄关系会有所改善，但也会拉近欧俄之间关系，这是美国所不愿意看见的。此外，欧洲内部在北溪二号是否该建问题上一直存在分歧。波兰、乌克兰等国担心北溪二号建成后会削弱自身作为俄罗斯向欧洲出口能源的“大陆桥”作用，一直极力反对。北溪二号建成后，其对欧洲的影响将不是加强团结，而是加剧分化。波兰、乌克兰等国为保证自身安全，必然会转向深化与美国的战略和安全关系，而深化这种关系的重要手段就是加强从美国的能源进口。有关国家已经着手布局。2018年10月，波兰石油和天然气公司和美国液化天然气供应商Venture Global的两家子公司签署为期20年的购气协议，美国将从2022年起，每年向波兰供应月27亿立方米天然气，占目前波兰天然气进口总量的71.8%（2020年波兰的天然气进口总量约为37.6亿立方米）。

三、对北溪二号管线的观察与思考

　北溪二号管线项目推进遇到的困难和美国在北溪二号上立场的变化给我们诸多启示和思考：

　首先，美国的政策都有战略考量。保护所谓的波兰和乌克兰的利益都是理由，为了美国的自身利益，他国的利益都是可以用来交换的。能源过路费一直是乌克兰的重要收入来源。过境乌克兰的天然气管道能为乌克兰和波兰带来20亿美元的收入。乌克兰石油天然公司首席商业总监维特连科在第九次“乌克兰能源论坛”上曾透露过这样一组数据，该公司收入占GDP的8%，而天然气过境收入占GDP的2.3%；乌克兰的天然气过境收入超过了进口天然气的成本。虽然德国承诺设立10亿美元的乌克兰能源基金，但有专家估计，2024年俄欧乌天然气合同到期后，俄罗斯天然气可能将不再过境乌克兰，乌因此每年要损失10亿-30亿美元的过境收入，德国承诺推动成立的10亿美元的乌克兰绿色能源基金能为乌克兰提供的经济援助与减少的能源过境费相比只是九牛一毛。

　其次，美国如何进行“长臂管辖”。一是“牵一发而动全身”。北溪二号总投资110亿美元中，俄罗斯天然气工业股份公司出资一半，另一半是5家西方公司，分别为德国的Uniper和Wintershall DEA，英荷集团的荷兰皇家壳牌，奥地利的OMV，法国的Engie。阻止北溪二号管线建设，能达到“一石多鸟”的效果，捏住这个项目，就是同时捏住了俄罗斯、德国、英国、荷兰、奥地利、法国等多个国家的“神经”，掌握了战略主动。二是精心选择最佳反制时机。北溪二号是2015年正式立项，2018年开始正式进入管道铺设，2019年工程过半。之前美国一直是口头上表示反对，但是并没有采取实质行动，因为美国意识到这一时期北溪二线首先会受到来自欧洲自身环保的阻力，尚无需自己出手。这一时期，北溪二号的确受到来自波罗的海沿线国家的环保阻力。2018年5月，德国葛莱夫斯瓦尔德附近的管道终点开工，但很快遭到了来自沿线的芬兰和瑞典国家的环保阻力。在芬兰和瑞典相继批准该项目后，项目在丹麦又受到阻挠。丹麦担心环保破坏，迟迟不批准该项目过境。在找到解决方案后，管道建设随后进入了一段较快铺设期。但在当管道行将竣工时，美国突然高高举起制裁大棒。2019年12月20日晚，美国在《2020财年国防授权法案》中对俄罗斯和德国两国参与北溪二号管道项目的公司进行制裁。让已进行了大量先期投入的俄罗斯和欧洲国家陷入进退维谷的境地。如果继续建设，相关企业必将受到制裁；如果暂停，为维护尚未投入使用的北溪二号需要每年花费巨额维护费，项目参与方难以承受，但上述困境却让美国获得了巨大的谈判优势。

　第三，俄罗斯对华关系可能调整。据俄罗斯天然气公司的公布的数据，2020年上半年对欧洲的输气量是对中国输气量的3倍多。欧洲市场对俄罗斯至关重要。北溪二号建成并投入使用势必会增加俄罗斯的收入，这让备受美欧制裁之苦的俄罗斯似如“久旱逢甘露”。今年3月，美欧外长在冰岛会晤时，都强调“要抓住机会，在分歧下合作”。美国放行北溪二号，向俄罗斯释放了善意信号，这为美欧关系的回暖打开了一扇机会之窗，对美俄关系的改善是好事，但对中国来说却未必。