第一次中美全面经济对话7月19日在华盛顿举行，这次对话意味着美国最终在中美经贸领域的双边谈判上做出转变。美国不再接受中国只在小议题上象征性让步，许多人指责中美经贸关系中令人失望的结果是由之前谈判造成的，这些谈判包括布什政府时期的战略经济对话，以及奥巴马政府时期的战略与经济对话。取而代之，美国新策略是为了迫使中国在产业政策的核心问题上做出实质性让步，例如钢铁产能过剩，以及对高新技术进出口的区别对待。

尽管发生变化，中国也没有屈服于美国的意志。中国不会在关键问题上让步，尤其是钢材问题上。由此产生的后果是，美国取消发布联合声明和记者会，以沉默表明其中存在困难。一位美方官员指出，“我们不会做无用功。”中方给出了另外更为积极的评价，但现在不知道事实究竟如何。最大的问题在于全面经济对话是否代表在中美双边关系向更平等方向转变的这一艰难过程中迈出了第一步，或者意味着美方不再妥协或者妥协更少，相较于之前策略要取得更大进步。 

经济风险 

中美经济体量巨大：2016年中美货物和服务贸易额到达6500亿美元，1990年以来累计双边直接投资近3000亿美元，并且通过证券市场和外汇储备，中美金融联系也在加强。这些数字还未包含两国通过全球供应链、企业伙伴关系以及公民个人联系带来的经济数额。据估计，中美经贸联系给美国人提供了260万个就业机会。

尽管给双方带来了很多利益，但是双边关系变得不平衡，中国利用各种手段，公平或者不公平的，来提升增值链并占据外国竞争对手的市场份额。美国出口商和投资者正面临更多困难，不仅在中国，在第三市场甚至美国国内都面临更大的障碍。尽管中美双边贸易逆差以及美国大量工作岗位流失是否由于中国不公平做法导致的还存在争议，但显然中国的做法实质上剥夺了美国公司的机会，并将美国建立在竞争创新和预算紧缩基础上的商业模式置于危险境地。中美之间的问题并非个例，欧洲和东亚的工业面临相似的障碍。中国的自由化不仅让美国担心，更是一个全球性的担忧。

图源：Reuters

特朗普政府的新路线图 

特朗普政府贸易政策的核心目标是扭转这一趋势并使双边关系回归到更加公平的道路。因此，原则上，特朗普政府在双边关系上将在以下五个方面寻求改变：

1.仅限于讨论最重要的议题，并寻求在短期内达成具体成果。战略与经济对话涵盖了数百个议题；几乎所有不能通过官方渠道解决的问题都列在其日程之上。特朗普政府决定缩减议题范围，专注于最高优先事项。

2.提高中国可接受经济行为的标准，从严格遵守多边、双边承诺，到更广泛的公平性原则，其中包括：第一，期待中国对待美国出口商和投资者和美国对待中国的标准相同（所谓互惠）；第二，限制中国产业政策，这些政策狭义上可能合法，但对其他经济体会造成负面外部损害。

3.减少参与人员数量以使谈判更加集中。战略与经济对话涵盖了两国政府内阁级机构的绝大多数官员，也包含一长串附属对话清单。2016年，超过1000名美国人到北京参加战略与经济对话。如此多政府官员和外部专家的出席反映出该对话变得毫无战略性。

4.如果只有适度让步，做好不继续谈判的准备。之前几轮战略经济对话和战略与经济对话，对于取得进展和达成协议的领域都总结出了清单。对于陷入僵持的领域都淡化处理，以此说服双方各自的支持者该对话取得了成效，有必要进行进一步耐心的接触。

5.如果未能通过谈判取得成果，提高对中国经济利益进行惩罚的可能性。美国行为将不会局限于世界贸易组织标准或者贸易救济案例，而是可能会采取单方面的措施，例如关税、配额、彻底禁止，运用可以迅速采取的丰富的美国贸易法律，来表明如果不达成更平等贸易的危险。

贯彻新战略 

政府并未一贯追求上述做法，但从过去几个月来看政府已经向此方向转变。根据这一策略，7月19日的第一次全面经济对话大大缩小议题范围，降低双边参与谈判人数，并且明确目标是在特定关切领域达成协议。常规会议在美国商务部长罗斯和财政部长努钦，和中国国务院副总理汪洋的主持下进行，内容涵盖了最重要的核心问题。与此同时举行了一系列关注重点问题的小规模会议，议题涵盖宏观经济政策，金融，贸易与投资，农业等。贸易与投资会议涉及钢材和铝产能过剩，以及高新技术贸易。

此次会议在所有重大问题上都未取得成果，在僵持中结束。关键的焦点在于中国的钢材。尽管中国意识到产能过剩的部分原因是中国的政策，但据报道，中国不愿意在尽可能短的时间内将过剩产能降低足够大的数量。据知情人透露，中国只愿意做出少量让步，这让美方无法接受。根据美国的新战略，特朗普政府不会认为此次会谈是成功的。尽管财政部长努钦在接受《金融时报》采访时尽量展现出乐观的面容，表示中方已经听取了美方来自特朗普总统的命令，在一份联合声明中，他和商务部长罗斯只表示“中国认可我们共同的目标，即通过双方共同努力来降低贸易赤字”。

中方对会谈表现出更加积极的姿态，指出“中美双方深化理解，增强互信，完全完成了第一次全面经济对话的任务，并成功创建了未来全面经济对话的工作模式。”然而至今还无法明确任何具体协议。显然中国对于开放大米市场做出了明确的承诺，这对美国出口有利，但其中的技术细节还有待商榷。

在会谈之后，我们看到了美国战略的最后一步：如果中国未通过对话改变其政策，那么美国将采取单方面行动。尽管政府降低了使用《1962年贸易扩展法》232条款的可能，不会因为国家安全的原因而在近期限制钢材进口，但有报道表示政府将根据《1974年贸易法》301条款的内容，调查中国的贸易行为以及对外国投资商的待遇，启动更多反倾销和反补贴税案，并且更积极审核中方对美国公司的收购。

这最后一步是美国新战略的自然产物，狭义上讲它完全有意义。美国提出了他们认为合理的需求，但中国却未能满足他们。与其接受失败继续为了谈判而谈判，美国如今想要发出明确讯息。

图源：新华社

为何陷入僵持？

虽然现在可能出现更紧张的局势，但为什么全面经济对话会出现现在的结果。有几种不同的表述。一种是特朗普政府希望对话失败，以此方便他们推行更强硬的路线。政府最初可能表示将接受有限的结果，但在谈判过程中“变化目标”更进一步，并有意提出无法接受的要求。这种说法很吸引人，因为在特朗普政府中一些强硬派充满疑虑地与中国谈判，例如斯蒂夫·班农和皮特·纳瓦罗，但是对于此计划没有明确的证据。

另一种更有说服力的看法认为中美双方对于全面经济对话设定的目的不同。中国认为全面经济对话是解决结构性问题的战略对话，任何具体的承诺都是外加的，需要额外的时间来实施。中国从习特会在海湖庄园的友好会面中获得这种印象，美国接受100天贸易谈判工作计划中有限的切实成果（其中一些中国之前承诺过），全面经济对话被认为是战略与经济对话和战略经济对话的替代品，对话本身是卓有成效的。与之相反，美国认为100天贸易谈判取得成就的势头后，中国应该接着在全面经济对话中做出更多实质性的让步，任何模糊的善意和诚意都是不可接受的。

目前尚不清楚的是，这种认知上的差异是否是导致双方在海湖庄园和全面经济对话缺乏足够沟通的原因。如果这种认知差异是根深蒂固分歧的产物，双方却依旧在遵循此道路前进，尽管双方意识到僵局始终会出现并可能会因此制造更多紧张。这些解释并不是相互排斥的。特朗普政府仍然在全面制定对华政策和全球经济政策之中，他的政府机构岗位仍空缺大量人员，部门之间的沟通仍不完善。很可能美方出席全面经济对话的团队人员并不在相同步调上。所有这些都可能导致中美双方传递的信息弱化，也使他们任何一方更难充分了解坚持各自立场的利弊。

发生转折还是止步不前

全面经济对话的进程可能持续在工作层面推进，但是中美关系处于转变到另一阶段的风口浪尖——美国单边的行动以及中国的反制都会加快中美关系变化。很可能这些举措会产生足够压力使中美双方回到谈判桌上，达成更符合特朗普政府设定的高标准交易。然而，中国也有可能采取强有力的反击，那么中美将陷入更广泛的贸易战中。中美在管制朝鲜问题寻求共识过程中将更有可能发生斗争。

为了避免不必要的冲突使中美经济以及整体关系恶化，美国需要加快采取措施。特朗普政府有义务对中国和亚太地区制定更全面的政策，这样对于多边关系这一广阔背景下合适的经济议程有清楚的理解。给相关行政分支机构全面配备人员，在部门内部和各部门之间建立强大的沟通渠道，这对于更好执行政策至关重要。最后，如果美国将中国挑战视为优先项，暂时搁置与中国邻国以及欧洲盟友的贸易分歧，那么将有更大的机会和中国解决贸易问题。共同发声说明这些问题受到全球关注，意味着中国如果坚持其分歧将会导致其被孤立。