自1940年代末期二战即将结束之际，美国对外战略的核心是建立和引领由安全同盟、国际机构、经济开放为要素构成的国际秩序，以促进自由、繁荣与和平。2016年美国人民有史以来第一次选择了一位对既有国际秩序和其构成部分高度批判的总统。这种现象并非凭空而来。美国人民对于全球化和美国在世界所扮演角色的焦虑感已经酝酿了一段时间。如今他们面对一个重要的抉择——是继续领导和塑造战后国际秩序还是将其抛诸身后。

世界政治环境在过去五年急转直下，过去二十年的大国合作让位于如今地缘政治竞争新阶段。为争取接下来十年的成功，美国需要制定目标明确的新策略：改造、革新战后国际秩序。我们认为特朗普应该借鉴杜鲁门总统时任国务卿迪安·艾奇逊的主张，艾奇逊倡导美国应该与志同道合的国家通力合作，在全世界创造“现实实力”，以此应付对美国利益的威胁与挑战。

为什么国际秩序似乎在崩溃

我们正处于美国领导的国际秩序第三阶段的早期。第一阶段从1945年二战结束持续到1989年东欧剧变，以美苏争霸为特征。第二阶段为1989年柏林墙倒塌之后的二十年，以世界主要大国间相对合作和跨国威胁为特征。第三阶段则表现为以下四个趋势：

1、世界地缘政治的竞争性愈发激烈，在东亚和欧洲崛起大国对美国领导地位的挑战日益突出

2、中东的混乱局势具有高度传染性并使混乱在该地区和其他地区传播

3、技术带来的破坏性影响增加

4、西方对现状的不满使美国和欧洲对国际主义的欲望衰减

在1990年代和2000年代，国际秩序中的积极因素相辅相成。如今他们却产生反转并造成了不稳定和混乱。2016年美国总统换届之时的世界环境与1993年、2001年、2009年完全不同 

利益与意图 

在世界地缘政治的竞争性愈发激烈的情况下，探清别国的意图和野心尤为重要。

普京对国际秩序的设想从根本上与美国背道而驰。他认为美国引领的战后国际秩序削弱了他对权力的掌控，并否定了俄罗斯在地区和全球应当具有的影响力。他的使命即是削弱这种秩序。普京将取代现有秩序，使域内大国在各自地区有显著影响力，并在全球重要事务上都有大致平等的发言权。俄罗斯将采取单边的行为来捍卫他们的权利并对西方施加影响，行为包括军事干预；对西方民主积极干预；更多地依赖核武器；网络战等。

相比于普京，中国领导人对国际秩序的看法更加复杂和多元，这很大程度上源于中国获益于国际经济秩序。然而，中国一直在寻求东亚地区的优势地位并弱化美国同盟体系，并且一直采取渐进式策略单方面改变现状，尤其是在海洋领域。如果中国成功，将很大程度弱化国际秩序中的规则性特征，在全球范围破坏美国立场，并导致东亚地区地缘政治固有的不稳定持续。

相比于中俄，大多数其他国家对他们本国利益的界定与美国传统视角更加协调。虽然许多国家的利益与美国的外交政策存在争议与矛盾，但他们并不愿意翻转现存国际秩序或者弱化美国的全球角色。

受困于全球危机，美国的欧洲盟友愈发内向化，但他们始终承认战后国际秩序并支持美国的领导。美国的东亚盟友和伙伴希望与美国更多的接触与合作，但他们非常抗拒自身被视为遏制和对抗中国的力量。美国的中东盟友——以色列、埃及、沙特阿拉伯、约旦、摩洛哥和阿联酋——都希望在此地区与美国更多地合作。新兴国家——印度、巴西、印度尼西亚和其他国家——想要更具包容性、更少西方国家参与的全球秩序。 

转向具体策略 

世界地缘政治的竞争性愈发激烈，中东地区秩序正在崩塌，美国和海外许多人民都质疑开放的全球经济能否兑现其承诺。基于此事实，美国必须改变策略。特朗普政府应该继续广泛地界定美国利益，并寻求战后国际秩序的改造和革新。

美国最紧迫的挑战是要制定一套综合性的地区策略，该策略必须遵照以下八个原则：

1、明确该挑战的竞争性本质

2、与盟友重拾信任

3、遏制威胁现存国际秩序的修正主义

4、正确区分修正主义与合理诉求

5、在美国外交中创造和部署杠杆

6、处理对美国最紧迫的直接威胁：伊斯兰恐怖主义和朝鲜

7、制定对不确定性富有弹性并基于共同目的的策略

8、认识到气候变化是地缘政治问题

美国政府的策略目标之一就是在所有地区和领域创造一个全新、有利的均衡。这需要在某些问题上保持坚定不屈的姿态，但也应该审慎地认识到，调整和妥协也是不可或缺的。随之而来的问题是，特朗普政府应该如何掌握分寸，对现存秩序要进行多大程度地改造，对不满国家采取多大程度地妥协？

对于敌对国家采取武力，武力威胁，或者近似于胁迫的手段（网络攻击、秘密行动、政治颠覆）来破坏、胁迫、侵犯邻国来解决问题和争端的行为，美国应该坚决采取不妥协的态度。美国也许不能阻止敌对国家每次的侵略行为，但至少可以大大提高这种侵略的代价，并挫败侵略行为旨在实现的任何战略目标。美国应该发出这样的信息，即未来不能由那些凝聚意志和军事力量来挑战现存国际秩序的国家塑造。

美国对于问题或争端应该采取更灵活的方式来处理，放下武力和胁迫手段。如果一些国家说服其他国家和人民，认为目前的体系不符合他们的利益，如果采取这种方式来改变秩序是可以接受的。美国必须尽可能有力地维持目前的国际秩序，但必须接受、尊重其他国家倡导改变秩序的权力。在那种情况下，美国应该寻求一个折中的方式，既满足了他们的诉求，也维持国际秩序的核心原则和益处。 

区域应用 

欧洲

一个强大、繁荣的欧洲去支持和强化国际秩序的革新与振兴，这符合美国现实和长期利益。美国应该重申对北约的承诺和对欧盟的支持。当欧盟还暴露在外部危机中时，美国应该支持欧洲完成整合，主要是在经济领域。美国对于脱欧谈判充满兴趣，因为强大、成功的独立英国与强大、成功的欧盟会进行建设性地接触。美国应该寻求与欧盟进行经济协议谈判来振兴跨大西洋贸易，这样会解决双方对全球经济共同关切的问题，包括网络安全，制裁制度的经验教训，抵制国家资助对市场的扭曲，以及能源问题。

在欧洲，美国必须封锁和遏制俄罗斯的侵略，因为那侵犯了国际秩序的基本原则，也损害了我们以及盟友的基本利益。一旦遏制重新建立，新的平衡界限逐渐清晰，美国就应该与俄罗斯重新开始谈判以商讨解决办法，使其既符合美国、俄罗斯以及欧盟盟友的利益，又符合国际秩序的一贯准则。

亚太

美国亚洲政策的历史性基础就是同盟关系，军事存在，自由贸易，开放性国际组织以及对民主的支持。现在这一政策的原则受到中国的强势和修正主义的挑战。为保护东亚的国际秩序，美国必须阻止中国在西太平洋地区建立控制并扩大影响范围。然而，美国必须明确，从我们对于东亚区域秩序的愿景来看，中国在其中扮演了极其重要的角色。虽然在我们看来其中一些体制机制需要改革，但中国在东亚地区性的制度结构和许多多边论坛中，都发挥积极作用。美国也可以通过与中国合作来增强与西方国家的联系，尤其是通过例如“一带一路”等倡议。

美国必须在经济领域、安全领域全面加强与盟友的合作，并加深与印度的联系。美国必须强化对朝鲜的遏制来应对他们带来的威胁，并采取措施防止其获得可以威胁美国本土的弹道导弹能力。

中东

在中东，美国的第一目标就是通过增加与该地区传统盟友的接触、合作来恢复地区稳定，并与盟友重拾信任。美国必须优先考虑经济改革和现代化，为阿拉伯世界的进步创造条件。美国必须平衡伊朗，遏制其可能采取的威胁地区稳定、扰乱国际秩序以及损害我们和盟友利益的侵略性行为。平衡的目标是改变伊朗的行为方式，这将允许其参与区域安全议题。特朗普政府应当确保“伊核协议”——联合全面行动计划——被严格执行，并使伊朗领导人明确国际社会决不接受拥有核武器的伊朗。在叙利亚和伊拉克，特朗普政府的目标是尽力击败ISIS，但也应该为持久战做准备。在叙利亚，意味着美国要增加对俄罗斯和巴沙尔政权的影响，并采取措施防止伊朗成为战争最后的大赢家。在伊拉克，解放区的逊尼派需要伊拉克政府军的保护，并且实施更加公平的权力分享安排和利益分配。

贯彻执行 

美国需要采用军事、外交、经济手段来贯彻这一策略。具体步骤如下：

军事手段

l 保存军事数量优势并维持尖端军事技术

l 去除《2011年预算控制法案》对国防军费的限制，排除减支对国防经费的威胁

l 强化并现代化美国同盟的军事能力

l 通过加强美国现存安全承诺的可信度，对非同盟政府的侵略行为采取相应的行动，来加强遏制实力

l 在盟友、敌人和非国家行为体中建立起对美国网络进攻、防御能力的可信期望，对网络侵犯行为采取严重的报复性行为，通过上述手段推动网络安全均势

l 现代化美国核武器库，支持核基础设施建设，向盟国重申继续扩大核威慑力度

外交手段

l 与敌人谈判前创造“现实实力”

l 重申美国的利益和承诺，尤其是对盟国和伙伴的承诺

l 利用新、旧多边平台解决共同面临的问题

l 支持盟友采取的强制性外交政策

l 在外交政策中坚持民主和人权的价值观

l 经济手段

l 对新一轮全球金融危机有所预期并做好准备

l 明确强健的国民经济需要强健的全球经济

l 通过应对对美国经济和美国工人利益有直接性损害的问题，使美国经济外交更加强势

l 制裁特殊经济侵害行为和非法经济行为，寻求多边合作，铭记美国在全球开放经济中的利益点，通过上述方法负责任地施加经济手段杠杆

l 制定经济决策之前，充分考虑未来几十年保持美国比较优势的必要性和国家安全需求

（陈俊霖译）